1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08).2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.Obrazloženje
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08). Osporenim odredbama Zakona kao prelaznim odredbama su, po mišljenju inicijatora, na način nesaglasan Ustavu, uređena pitanja nastavljanja sudijske funkcije do izbora sudija u skladu sa odredbama Ustava od 2006. godine, prestanka sudijske dužnosti i prava sudija koje su izabrane po ranijim zakonima.I
U inicijativama se navodi da iz osporenih odredaba člana 99. stav 1, člana 100. stav 4. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama proizlazi da sudijama koje obavljaju sudijsku funkciju, a ne budu izabrane u skladu sa ovim zakonom, sudijska funkcija prestaje po sili zakona 1. januara 2010. godine, mimo Ustavom i zakonom propisanih uslova za prestanak sudijske funkcije. Stoga su, po mišljenju inicijatora, osporene odredbe Zakona nesaglasne odredbi člana 148. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da sudiji prestaje sudijska funkcija nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga. Time se, ističu inicijatori, prekida stalnost sudijske funkcije koja je garantovana odredbom člana 101. stav 1. Ustava od 1990. godine koji je bio na snazi u vreme njihovog izbora, kao i članom 146. stav 1. važećeg Ustava.Inicijatori smatraju da navedene zakonske odredbe imaju povratno dejstvo i da kao takve "diraju u stečena prava sudija izabranih u skladu sa ranije važećim zakonima, a što odredba člana 197. stav 1. važećeg Ustava izričito zabranjuje, štiteći načelo pravne sigurnosti". Takođe ističu da se "sudijska funkcija stečena na legalan način, pobijanim zakonom retroaktivno prekida, čime se građanima ugrožava pravo na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom koje garantuje član 32. Ustava". Osporene odredbe Zakona, po mišljenju inicijatora, u suprotnosti su i sa odredbama Ustava o vladavini prava (član 3), podeli vlasti (član 4), međunarodnim odnosima (član 16), osnovnim načelima ljudskih i manjinskih prava i sloboda (čl. 18. do 22) i hijerarhiji domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata (član 194).Inicijatori dalje navode da su osporene odredbe Zakona nesaglasne i sa međunarodnim ugovorima kojima se utvrđuje pravo svakog da njegov slučaj bude raspravljen pravično, pred nezavisnim i nepristrasnim sudom koji će odlučiti o njegovim pravima i obavezama, i o osnovanosti optužbe koja je protiv njega podignuta (član 10. Univerzalne deklaracije Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima, član 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i član 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda). Za ocenu osporenih odredaba Zakona o sudijama, po mišljenju inicijatora, relevantne su i odredbe Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva utvrđenih Rezolucijom Generalne skupštine Ujedinjenih nacija, Preporuke broj R (94)12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija i Evropske povelje o statutu (zakonu) za sudije, koje se odnose na nezavisnost i nepristrasnost sudija.Osporavajući odredbu člana 100. stav 1. Zakona, kojom je predviđeno da odluku o broju sudija i sudija porotnika donosi Visoki savet sudstva uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe, inicijatori ukazuju da se na taj način narušava nezavisnost i samostalnost Visokog saveta sudstva utvrđena odredbom člana 153. stav 1. Ustava i da donošenje odluke Visokog saveta sudstva "ne može biti uslovljeno bilo čijom prethodnom saglasnošću, pogotovu ne nekog ko je član tog tela".U inicijativama se, najzad, navodi da osporene odredbe člana 100. st. 2. i 3. Zakona, kojima su utvrđeni rokovi za izbor i stupanje sudija na funkciju, "primoravaju sudije sa stalnom funkcijom da konkurišu radi izbora koji će se izvršiti najkasnije do 1. decembra 2009. godine" i da nisu u saglasnosti sa odredbom člana 150. Ustava, prema kojoj sudija ima pravo da vrši sudijsku funkciju u sudu za koji je izabran i samo izuzetno može bez svoje saglasnosti biti trajno premešten ili upućen u drugi sud, u skladu sa zakonom.Inicijativom je zahtevano da Ustavni sud obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.II
Ustavni sud je, na sednici održanoj 19. marta 2009. godine, zaključio da inicijativu dostavi Narodnoj skupštini na mišljenje, sa rokom za dostavu mišljenja od 15 dana od dana prijema dopisa Suda. Kako mišljenje nije dostavljeno u ostavljenom roku, a ni naknadno, postupak je nastavljen, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07).
Ustavni sud je radi razjašnjenja stanja stvari u ovom ustavnosudskom predmetu, saglasno odredbama člana 31. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), održao Pripremnu sednicu 26. maja 2009. godine. Za Pripremnu sednicu je sačinjen referat o spornim ustavnopravnim pitanjima i različitim pravnim shvatanjima u pravnoj doktrini o ovim pitanjima. Sud je na ovoj pripremnoj sednici, kao i na Radnoj sednici Suda koja je održana 8. jula 2009. godine, razmotrio sporna ustavnoporavna pitanja koja se povodom podnetih inicijativa postavljaju u postupku ocene ustavnosti osporenih odredaba Zakona o sudijama - kako u odnosu na relevantne odredbe važećeg Ustava Republike Srbije, tako i u svetlu odgovarajućih međunarodnih akata i uporednih ustavnih rešenja o položaju sudstva u drugim državama, a posebno zemljama u regionu.Saglasno odredbi člana 37. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je, nakon sprovedenog postupka ocenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o sudijama, ocenio da je u toku postupka ova ustavnosudska stvar dovoljno razjašnjena i da, na osnovu svih pribavljenih dokaza, dokumentacije, podataka i obaveštenja od značaja za vođenje postupka i odlučivanje, može pristupiti odlučivanju.III
U sprovedenom postupku utvrđeno je da je osporenim odredbama Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08), koje se nalaze u okviru Glave osme Zakona pod nazivom "Prelazne i završne odredbe", propisano: članom 99. stav 1. - da sudije izabrane po Zakonu o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 63/01, 42/02, 17/03, 27/03, 29/04, 35/04, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06) i Zakonu o sudovima ("Službeni glasnik Republike Srbije", br. 46/91, 60/91, 18/92, 71/92, 63/01, 42/02, 27/03 i 29/04) nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom; članom 100. - da odluku o broju sudija i sudija porotnika donosi Visoki savet sudstva, u skladu sa ovim zakonom, u roku od 30 dana od dana izbora prvog sastava Visokog saveta sudstva, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe (stav 1), da će se izbor sudija, u skladu sa ovim zakonom, izvršiti najkasnije do 1. decembra 2009. godine, izuzev sudija Vrhovnog kasacionog suda koji će biti izabrani u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva (stav 2), da sudije izabrane u skladu sa ovim zakonom stupaju na funkciju 1. januara 2010. godine (stav 3), kao i da se prvim izborom sudije smatra izbor na dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima (stav 4); članom 101. stav 1. - da sudijama iz člana 99. st. 1. i 2. ovog zakona, koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom, dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom.Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da se, između ostalog, ostvaruje nezavisnom sudskom vlašću (član 3); da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 2. do 4); da spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava, te da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju (član 16); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca (član 19); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, te da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 1. i 2); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16); da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije (član 142. stav 1); da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2); da je sudijska funkcija stalna i da se izuzetno, lice koje se prvi put bira za sudiju bira na tri godine (član 146); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, da mandat sudiji koji je prvi put izabran na sudijsku funkciju traje tri godine, da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu, kao i da Visoki savet sudstva odlučuje i o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud (član 147); da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1); da sudija ima pravo da vrši sudijsku funkciju u sudu za koji je izabran i da samo uz svoju saglasnost može biti premešten ili upućen u drugi sud (član 150. stav 1); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, da ima 11 članova i da u njegov sastav ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, kao članovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom (član 153. stav 1. do 4); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, odnosno predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju (član 154); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije te da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, a zakoni i drugi opšti akti ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2).Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 98/06) utvrđeno je: da se Ustav Republike Srbije primenjuje danom kada ga proglasi Narodna skupština, ako u pogledu primene pojedinih njegovih odredaba ovim zakonom nije drugačije određeno (član 1); da republički organi, organizacije i službe nastavljaju sa radom do njihovog obrazovanja, odnosno izbora, u skladu sa Ustavom, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 2); da sudovi i javna tužilaštva nastavljaju sa radom do usklađivanja sa Ustavom propisa kojima su uređeni njihovi organizacija i nadležnost, kao i položaj sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, ako ovim zakonom nije drugačije određeno, te da će sudovi koji nisu počeli sa radom do dana stupanja na snagu ovog zakona, početi sa radom u rokovima određenim zakonima kojima se njihova organizacija i nadležnost usklađuju sa Ustavom (član 6. st. 1. i 2); da će se izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršiti najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva i da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva (član 7).Pri oceni ustavnosti osporenih odredaba Zakona o sudijama, Ustavni sud je imao u vidu i da je Narodna skupština, na osnovu odredaba člana 97. tačka 6. i člana 143. stav 2. Ustava, u postupku usaglašavanja zakona sa Ustavom od 2006. godine u oblasti pravosuđa, donela i Zakon o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", broj 116/08) kojim je, pored ostalog, utvrđeno da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije i da pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti, da su sudovi opšte nadležnosti osnovni sudovi, viši sudovi, apelacioni sudovi i Vrhovni kasacioni sud, a da su sudovi posebne nadležnosti privredni sudovi, Privredni apelacioni sud, prekršajni sudovi, Viši prekršajni sud i Upravni sud (član 11).
IV
Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba člana 99. stav 1, člana 100. stav 4. i člana 101. stav 1. Zakona, Ustavni sud je konstatovao da je donošenjem Ustava Republike Srbije od 2006. godine prestao da važi Ustav Republike Srbije od 1990. godine, na osnovu koga je ustanovljen postojeći sistem sudske vlasti u Republici Srbiji. Uređujući sistem sudske vlasti, Ustav od 2006. godine je u odnosu na Ustav od 1990. godine i sistem uređenja sudske vlasti koji je na osnovu tog Ustava uspostavljen, izvršio značajne promene u pogledu vršenja i organizacije sudske vlasti i načina izbora sudija, uključujući i način izbora na stalnu (trajnu) sudijsku funkciju.Ustavni sud je, takođe, konstatovao da je Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije utvrđena obaveza usklađivanja sa Ustavom propisa kojima su uređeni organizacija i nadležnost sudova, kao i položaj sudija, u određenom roku.U organizacionom smislu, te novine se odnose na osnivanje Vrhovnog kasacionog suda, kao najvišeg suda u Republici (član 143. stav 4), a potom i na zakonom uređeno formiranje sudova koji u prethodnom ustavnom poretku nisu počeli sa radom, odnosno nisu bili organizovani (apelacioni sudovi, Upravni sud, prekršajni sudovi i Viši prekršajni sud), kao i na delimičnu promenu stvarne nadležnosti i značajnu promenu mesne nadležnosti postojećih sudova koji su dobili nove nazive.Iz ustavnih odredaba kojima je utvrđeno da je sudijska funkcija stalna i da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije (član 146. stav 1. i 147. stav 3), a da Narodna skupština bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju na period od tri godine (član 146. stav 2. i član 147. stav 1), te da sudiji, između ostalog, prestaje sudijska funkcija ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1), po oceni Ustavnog suda, proizlazi da se stalna sudijska funkcija može steći i obavljati isključivo izborom od strane Visokog saveta sudstva, dok se izborom od strane Narodne skupštine sudije biraju samo po prvi put i to sa mandatom od tri godine. Naime, iz odredbe člana 148. stav 1. in fine Ustava, kojom je utvrđeno da sudiji prestaje sudijska funkcija, pored ostalog, i ako ne bude izabran na stalnu funkciju, sledi da Ustav od 2006. godine ne jemči stalnost sudijske funkcije stečene po ranije važećem Ustavu od 1990. godine. Po shvatanju Ustavnog suda, ustavotvorac u navedenoj odredbi nije imao u vidu samo prestanak sudijske funkcije sudiji koji se prvi put bira na sudijsku funkciju od tri godine prema Ustavu od 2006. godine, jer iz Ustava nesporno proizilazi da tom sudiji mandat prestaje istekom perioda na koji je izabran, nego i prestanak sudijske funkcije svim sudijama koje ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva, a to znači i svim sudijama koje su izabrane prema propisima donetim na osnovu Ustava od 1990. godine, a koje, saglasno Ustavu ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva na stalnu funkciju. Takvo značenje ima i odredba člana 147. stav 3. Ustava, po kojoj Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, što dalje znači da sudiji koji nije izabran na stalnu funkciju od strane Visokog saveta sudstva, ranije stečena sudijska funkcija takođe može pod uslovima utvrđenim zakonom prestati. Navedenim ustavnim rešenjem se, po oceni Ustavnog suda, obezbeđuje jednak (isti) položaj svih sudija na stalnoj (trajnoj) sudijskoj funkciji u Republici Srbiji, tako što će biti izabrane od istog organa, saglasno uslovima propisanim Ustavom od 2006. godine i zakonom donetim na osnovu tog Ustava. Na ovaj način se istovremeno obezbeđuje dodatno jemstvo nezavisnosti sudijske funkcije u budućnosti, jer se za razliku od izbora sudija koje je u vreme važenja Ustava od 1990. godine obavljala Narodna skupština kao političko telo na predlog svog Odbora za pravosuđe ili Visokog saveta pravosuđa, Ustavom od 2006. godine izbor sudija na stalnu funkciju stavlja u isključivu nadležnost Visokog saveta sudstva, kao samostalnog i nazavisnog državnog organa, stručnog i kompetentnog tela u kome većinu članova čine sudije i istaknuti pravnici. Na navedenim ustavnim rešenjima o izboru sudija temelji se i osporena odredba člana 100. stav 4. Zakona o sudijama, prema kojoj se prvim izborom sudije smatra i izbor na dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima. Ustavni osnov za ovakvo rešenje leži u činjenici da prvi izbor sudija po Ustavu od 2006. godine obavlja Narodna skupština, da je Narodna skupština obavila i izbor svih sudija po Ustavu od 1990. godine, a da prema važećem Ustavu jedino Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije. Ustavom proklamovana sudijska funkcija kao stalna ostvaruje se stoga samo izborom sudija od strane Visokog saveta sudstva, a jedino prvi izbor na sudijsku funkciju sa mandatom čije je trajanje ograničeno na tri godine poveren je Narodnoj skupštini.Prema odredbi člana 6. stav 1. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, sudovi obrazovani u skladu sa ranijim Ustavom nastavljaju sa radom do usklađivanja sa Ustavom propisa kojima su uređeni njihova organizacija i nadležnost, kao i položaj sudija. Ova odredba, kao i odredba člana 2. Ustavnog zakona prema kojoj republički organi nastavljaju sa radom do njihovog obrazovanja, odnosno izbora, u skladu sa Ustavom, po oceni Ustavnog suda, jasno pokazuju da ne postoji ustavni kontinuitet u pogledu stalnosti sudijske funkcije stečene po Ustavu od 1990. godine, u personalnom pogledu. Tvorac novog Ustava, utvrđujući drugačiji način izbora organa državne vlasti predvideo je i obavezu izbora nosilaca funkcija u svim organima državne vlasti, uključujući i sudsku. Uređujući dalje sprovođenje navedenih ustavnih rešenja, Ustavni zakon je propisao da će se izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršiti najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, kao i da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva (član 7). Ustavni zakon za sprovođenje Ustava donet je istovremeno sa donošenjem Ustava i uređuje režim prelaska ranijeg (zatečenog) ustavnog sistema u drugi - ustanovljen novim Ustavom, kao i rokove u kojima se pravni sistem, ali i organizacija i način izbora svih organa vlasti, tj. njihov sastav zasnovan na prethodnom Ustavu mora saobraziti sa novim Ustavom. Ustavni sud ukazuje da se u inicijativama podnetim ovom Sudu nisu osporavala navedena rešenja sadržana u odredbama čl. 6. i 7. Ustavnog zakona, a koja se odnose na primenu odredaba Ustava na sudove i izbor sudija i predsednika sudova.Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi inicijatora prema kojima osporene odredbe Zakona o sudijama imaju povratno dejstvo. Polazeći od toga da povratno dejstvo pravne norme podrazumeva njenu primenu na period pre njenog donošenja, Ustavni sud je utvrdio da osporene zakonske odredbe, svojom sadržinom i predmetom uređivanja, ne uređuju status (položaj) nosilaca sudijske funkcije u prošlosti, već prelazni režim vršenja te funkcije do uspostavljanja pravosudnog sistema Republike Srbije u skladu sa Ustavom od 2006. godine. Stoga je zakonodavac, sledeći ustavna rešenja, osporenom odredbom člana 99. stav 1. Zakona propisao da sudije nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom.Ustavni sud smatra da nisu osnovani ni navodi inicijatora da se osporenim odredbama Zakona "dira u stečena prava sudija izabranih u skladu sa ranije važećim zakonima", odnosno da sudijska funkcija prestaje mimo zakonom propisanih uslova za njen prestanak. Izbor na funkciju sudije, prema shvatanju Ustavnog suda, ne predstavlja stečeno subjektivno pravo, već se sudijska funkcija, kao javna funkcija, stiče i prestaje na način i pod uslovima utvrđenim važećim Ustavom i zakonima koji su doneti na osnovu njega. Posebno, garancija u smislu "stečenih prava" ne može biti kada je reč o potpuno novom ustrojstvu mreže i organizacije sudova i delimično novoj nadležnosti sudova zasnovanim na odredbama Ustava koji je na snazi. Ustavni sud je imao u vidu da je bliže određenje Ustavom utvrđenih razloga za prestanak sudijske funkcije sadržano u odredbama čl. 57. do 63. Zakona o sudijama, a da je osporenom odredbom člana 101. stav 1. Zakona, kao prelaznom, uređeno pitanje prestanka funkcije sudija koje ne budu izabrane, u skladu sa odredbama Ustava od 2006. godine i Ustavnog zakona za njegovo sprovođenje.Po oceni Ustavnog suda, neosnovani su i navodi inicijatora koji se odnose na povredu prava na pravično suđenje kao posledicu primene odredaba Zakona o sudijama koje se tiču "opšteg izbora sudija". Ustavni sud, naime, smatra da iz sadržine osporenih odredaba Zakona i pitanja koja su njima uređena proizlazi da se tim zakonskim odredbama ne vređa pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbama Univerzalne deklaracije Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima (član 10), Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (član 14) i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (član 6), a koje je takođe garantovano odredbama člana 32. Ustava Republike Srbije. Ocena nezavisnosti, nepristrasnosti i pravičnosti postupanja svakog konkretnog sudije koji bude izabran saglasno važećem Ustavu i Ustavnom zakonu može se, prema shvatanju Ustavnog suda, vršiti kroz proveru pravne valjanosti odluka koje bude donosio.Ustavni sud je razmatrao i navode inicijatora da osporene odredbe Zakona o sudijama nisu u saglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava koja su sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, u smislu člana 16. Ustava, te sa Osnovnim načelima o nezavisnosti sudstva, Preporukom broj R (94)12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija i Evropskom poveljom o statutu (zakonu) za sudije, a koje se odnose na nezavisnost i nepristrasnost sudija. Sud je konstatovao da izvor prava u našem pravnom poretku jesu i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava. Radi se o izvoru koji ili sadrži pravila ponašanja subjekata međunarodnog prava koja su nastala kao međunarodni običaj i odnose se na stalnu i jednoobraznu praksu država u odnosu na neke najopštije vrednosti (kao što je, na primer, apsolutna zaštita čovekovog telesnog integriteta, zabrana genocida, ropstva i rasne diskriminacije), ili sadrže načela koja treba primenjivati ako nema podrobnijih pravila i na osnovu kojih treba postupati pri tumačenju drugih normi. Ova se načela izvode iz principa zajedničkih svim ili većini savremenih demokratskih pravnih sistema. U oblasti ljudskih prava najvažnija je primena ovih načela da bi se objasnili i opisali standardi, odnosno pojmovi koje norme međunarodnog prava sadrže bez posebnog definisanja. Po oceni Ustavnog suda, primeni međunarodnog običaja ili takvih opštih načela nema mesta u konkretnom slučaju, budući da se ne radi o pravilu ponašanja koje proističe iz međunarodnog običaja, niti o tumačenju pravnih standarda, već o oceni ustavnosti prelaznih odredaba Zakona o sudijama, koje sadrže pravila o prelaznom režimu nastavljanja obavljanja sudijske funkcije do izbora sudija u skladu sa odredbama Ustava od 2006. godine i prestanku dužnosti sudija koje su izabrane po ranijem Ustavu, odnosno zakonima donetim na osnovu tog Ustava, a koje nisu izabrane u skladu sa osporenim Zakonom o sudijama koji je donet u postupku usaglašavanja sa Ustavnom od 2006. godine. Kada je reč o Osnovnim načelima o nezavisnosti sudstva i Preporuci broj R (94)12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija i Evropskoj povelji o statutu za sudije, Ustavni sud smatra da ovi akti nisu formalni izvori prava u smislu člana 167. Ustava, te da se u odnosu na njih ne može vršiti ocena ustavnosti. No, Ustavni sud je imao u vidu da različiti međunarodni instrumenti (rezolucije, preporuke, povelje itd), koje su usvajali pojedini organi univerzalnih ili regionalnih organizacija, sadrže pravila koja mogu biti važna sa stanovišta zaštite ljudskih prava. To nisu međunarodni ugovori u pravom smislu reči i stoga ne podležu ratifikaciji, ali je njihova moralna i politička težina velika, tako da ih države članice međunarodnih organizacija uvažavaju i poštuju i bez ikakvih pravnih obaveza da to čine. Iz tih razloga, Ustavni sud je razmotrio i odredbe ovih instrumenata na koje podnosioci inicijativa ukazuju, ali u njima nije pronašao posebna ili specifična pravila koja bi se razlikovala od odredaba Ustava u odnosu na koje je prethodno već vršena ocena osporenih normi Zakona o sudijama u ovoj odluci.V
Odredbu člana 100. stav 1. Zakona, kojom je predviđeno da odluku o broju sudija i sudija porotnika donosi Visoki savet sudstva uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe, inicijatori osporavaju navodeći da se na taj način narušava nezavisnost i samostalnost Visokog saveta sudstva, utvrđena članom 153. stav 1. Ustava, te da donošenje odluke Visokog saveta sudstva "ne može biti uslovljeno bilo čijom prethodnom saglasnošću, pogotovu ne nekog ko je član tog tela".Ocenjujući ustavnost navedene zakonske odredbe, Ustavni sud je imao u vidu: da je Ustavom utvrđeno da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 2. do 4); da Republika Srbija, preko svojih organa uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16); da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine (član 123. tačka 2) i da je odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124).Saglasno navedenim odredabama Ustava, članom 70. Zakona o uređenju sudova propisano je: da se pravosudna uprava stara o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova (stav 1); da poslove pravosudne uprave vrše Visoki savet sudstva i ministarstvo nadležno za pravosuđe (stav 2); da Visoki savet sudstva, između ostalog, vrši poslove pravosudne uprave koji se odnose na utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, kao i na predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode i raspodelu sredstava (stav 3); da su poslovi pravosudne uprave koje vrši ministarstvo nadležno za pravosuđe - praćenje rada sudova, prikupljanje statističkih i drugih podataka, davanje saglasnosti na pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu, nadzor nad postupanjem u predmetima u propisanim rokovima i postupanjem po pritužbama i predstavkama, predlaganje dela budžeta za investicije, projekte i druge programe za rad pravosudnih organa, staranje o smeštajnim uslovima, opremanju i obezbeđenju sudova, nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova i Visokog saveta sudstva, uređenje i razvoj pravosudnog informacionog sistema, uređenje, razvoj i održavanje baze pravnih propisa, razvoj i sprovođenje kapitalnih projekata i drugih programa za pravosudne organe, postavljanje i razrešenje sudskih veštaka i tumača (stav 4); da kapitalne rashode iz stava 4. ovog člana izvršava ministarstvo nadležno za pravosuđe, odnosno pravosudni organ uz saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (stav 5). Odredba člana 83. Zakona propisuje da Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe, s tim da će navedenu nadležnost Visokog saveta sudstva do 1. januara 2011. godine vršiti ministarstvo nadležno za pravosuđe (član 95).Polazeći od iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osporenom odredbom člana 100. stav 1. Zakona ne dovodi u pitanje nezavisnost Visokog saveta sudstva, niti funkcionalna i personalna nezavisnost sudova, već se, saglasno Ustavu, obezbeđuje funkcionisanje sudske vlasti u okviru Ustavom utvrđene podele državne vlasti u Republici Srbiji i odnosa na kojima se zasniva. S obzirom na to da se, saglasno Ustavu, odnos tri grane državne vlasti u Republici Srbiji zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. stav 3) i da se sredstva za rad sudova obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, te da izvršna vlast, preko nadležnog ministarstva, između ostalog, prati rad sudova i obezbeđuje uslove za njihov rad, Ustavni sud je ocenio da se pitanje načina utvrđivanja broja sudija potrebnog za funkcionisanje pravosudnog sistema osporenom odredbom Zakona uređuje u okviru Ustavom utvrđenih odnosa unutar sistema državne vlasti, na način kojim se obezbeđuje ostvarivanje Ustavom utvrđenog sistema podele vlasti i zajemčenih prava građana. Kako država Srbija kao celina mora da obezbedi da sudski sistem bude efikasan i delotvoran, pitanje broja sudija mora biti izraz realnih potreba koje zajednički procenjuju i sagledavaju Visoki savet sudstva i ministarstvo nadležno za pravosuđe. Stoga se, po oceni Ustavnog suda, osporenom odredbom člana 100. stav 1. Zakona ne dovodi u pitanje Ustavom utvrđena nezavisnost Visokog saveta sudstva, na šta se inicijativom ukazuje, već se radi o zakonski uređenoj nadležnosti ministra pravde u oblasti pravosudne uprave, koja obuhvata, pored ostalog, i staranje o personalnim, prostornim i drugim uslovima za rad sudova. Dakle, radi se o pribavljanju mišljenja, i mimo volje Visokog saveta sudstva se odluka o broju sudija i sudija porotnika ne može doneti.VI
Ustavni sud smatra neosnovanim i navode inicijatora prema kojima su osporene odredbe člana 100. st. 2. i 3. Zakona, kojima je propisano da će se izbor sudija, u skladu sa ovim zakonom, izvršiti najkasnije do 1. decembra 2009. godine, izuzev sudija Vrhovnog kasacionog suda koji će biti izabrani u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, kao i da sudije izabrane u skladu sa ovim zakonom stupaju na funkciju 1. januara 2010. godine, nesaglasne odredbama člana 150. Ustava, prema kojima sudija ima pravo da vrši sudijsku funkciju u sudu za koji je izabran i da samo izuzetno može bez svoje saglasnosti biti trajno premešten ili upućen u drugi sud, u skladu sa zakonom. Polazeći od toga da su osporene odredbe člana 100. st. 2. i 3. Zakona prelaznog i sprovodbenog karaktera i da utvrđuju rokove za izbor sudija i početak njihovog stupanja na funkciju, saglasno navedenim odredbama Ustava i Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava, Ustavni sud je ocenio da se navedenim zakonskim odredbama ne propisuje nalog za određeno ponašanje, pa ni za prijavljivanje na konkurs za izbor sudija, na šta se inicijativama ukazuje, te da stoga navodi inicijatora nisu u logičkoj i pravnoj vezi sa odredbama člana 150. Ustava o nepremestivosti sudije.VII
Iz navedenih razloga, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama nisu nesaglasne Ustavu, kao ni Univerzalnoj deklaraciji Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima, Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima i Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, pa, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nije prihvatio inicijativu.Kako je doneo konačnu odluku, Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji, donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.Ustavni sud je, na osnovu svega izloženog i odredaba člana 46. tač. 3. i 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.Na osnovu odredbe člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da se ovo rešenje, zbog šireg značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".IUz broj 43/2009Predsednik
Ustavnog suda,
dr Bosa Nenadić, s.r.
Izdvojeno mišljenje u predmetu IU-43/2009Budući da sam učestvujući u raspravi koja je vođena povodom inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08), izrazila svoje neslaganje sa rešenjem koje je bilo predloženo od strane sudije izvestioca dr Marije Draškić, i saglasno tome se izjasnila protiv odluke koja je, na sednici Ustavnog suda održanoj 9. jula 2009. godine, doneta u predmetu IU-43/09 od strane ostalih sudija Ustavnog suda, slobodna sam da u okviru svog izdvojenog mišljenja (saglasno članu 61. Poslovnika o radu Ustavnog suda), izložim argumente koje nalazim valjanim za donošenje odluke suprotne onoj za koju se Sud opredelio
Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba člana 99. stav 1, člana 100. stav 4. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama, kojima je propisano da sudije izabrane na osnovu zakona donetih na osnovu prethodno važećeg Ustava Republike Srbije od 1990. godine nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom (član 99. stav 1), da se prvim izborom sudije smatra izbor na dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima (član 100. stav 4) i da sudijama koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom, dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom (član 101. stav 1) smatram da Ustavni sud mora imati u vidu nekoliko činjenica.Prva među njima je da je Ustav od 2006. godine donet na način propisan prethodno važećim Ustavom, donetim 1990. godine, te je, saglasno stavu ustavnopravne nauke, u proceduralnom smislu proizišao iz prethodnog Ustava, čime je u potpunosti poštovan, a ne prekinut ustavni kontinuitet. Kako je ovo pitanje od izuzetnog, a možda i presudnog značaja za ustavnopravno pitanje koje je postavljeno pred Ustavni sud, zadržaću se na izlaganju argumentacije koja će, uz ostale argumente koji će biti izneti, osvetliti razloge neslaganja sa odlukom koju je u ovoj ustavnopravnoj stvari Ustavni sud doneo.U teoriji ustavnog prava poznato je da se prekid ustavnog kontinuiteta iskazuje konstituisanjem ustavotvorne skupštine koja sasvim slobodno, ničim ograničena u smislu opredeljenja u pogledu izbora ustavotvorne procedure, donosi novi ustav i tako ozvaničava ustavni diskontinuitet kojim se ostvaruju u teoriji i praksi poznate posledice. Ustavotvorna skupština jeste, dakle, potpuno slobodno telo koja ničim sputana, pa tako ni pravilima revizije koja sadrži do tada važeći ustav, bira način na koji će izvršiti svoju ustavotvornu funkciju i doneti ustav koji označava novu etapu u razvoju ustavnosti date zemlje. Ovaj "formalni" ustavni diskontinuitet u suštini treba da označi i suštinski diskontinuitet, uslovno rečeno diskontinuitet u "materijalnom" smislu, jer se njime označava korenita izmena dotadašnjih ustavnih rešenja, odnosno jedna sveobuhvatna ustavna reforma - radikalna izmena ustavnih rešenja koja su do donošenja tog novog ustava bila na snazi. Prirodno je da su u zemljama razvijene demokratske ustavnosti ovakva postupanja i prilike koje ih izazivaju izuzetno retke i da se važeći ustavi, po pravilu, filigranskim radom ustavotvoraca tih zemalja prepravljaju i popravljaju kako bi se nakon proteka određenog vremena uskladili sa promenama u društvenim odnosima koje su neminovne. Zato se ti i takvi novi ustavi, javljaju kao ustavni tekstovi samo delimično izmenjenih rešenja, gde većina ustavnih odredaba ostaje praktično neizmenjena, dok se onaj drugi, znatno manji, deo ustavnih odredaba upodobljava promenjenim prilikama zbog kojih se i iznalaze nova rešenja. Tako moderni ustavi nužno sve više liče jedni na druge, jer uspostavljaju i štite isti sistem vrednosti, koji je ostvaren kao svojevrstan standard ustavnog uređenja. Naime, ustavni tekstovi slede sudbinu razvoja savremenih društvenih odnosa i tako, budući da se ti odnosi razvijaju saglasno sve više ujednačenom sistemu vrednosti koji dele građanska društva u razvijenim državama i u kome se, uslovno rečeno, obrazuje "opšteprihvaćeno dobro" demokratskog ustavnog uređenja, sačinjeno od određenih načela i institucija bez kojih se savremena država ne može smatrati pravnom i demokratski uređenom zamljom, a koje slede i prihvataju sve države koje teže da budu deo demokratski uređenog sveta, savremeni ustavi u velikom delu međusobno i ne razlikuju, jer nužno polaze od istih temeljnih vrednosti.U bliskoj istoriji ustavnosti Srbije takav zahvat učinjen je donošenjem Ustava 1990. godine, kada je prekinuto razdoblje socijalističke ustavnosti u kome je, između ostalog što je socijalističko društveno uređenje podrazumevalo, vladalo i načelo demokratskog jedinstva vlasti oličeno u skupštinskom sistemu. Ovaj sistem podrazumevao je jedinstvo vlasti "u korist" skupštine, što je značilo da je predstavničko telo organ koji objedinjava vršenje zakonodavne, izvršne pa, putem posebnog sistema organizacionih i funkcionalnih veza, i sudske vlasti. Tako su sudije bile birane od strane skupštine na period od osam godina uz mogućnost ponovnog izbora. Ako se svemu rečenom doda i činjenica da je pored stručnog jedan od kriterijuma za izbor sudija bila i "moralno-politička podobnost" kandidata za vršenje sudijske profesije, što se neretko izjednačavalo sa članstvom u tada dominantnoj "društveno-političkoj organizaciji" Savezu komunista, dobija se potpunija slika o sudskoj funkciji vlasti i načinu izbora sudija u ustavnom režimu Republike Srbije do ustavne reforme izvršene 1990. godine. I pored svega rečenog, ni za ovaj period ustavnosti ne može se tvrditi, pogotovo ne opštim zaključkom, da su tada birane sudije bile nedovoljno stručne ili manje dostojne za vršenje svoje profesije. Te godine, kako je već rečeno, donet je Ustav kojim je Republika Srbija iskoračila iz dotadašnje socijalističke ustavnosti i kao deo sprovedene ustavne reforme članom 101. stavom 1. uvela i uredila načelo stalnosti sudijske funkcije. Kratka formulacija tadašnjeg Ustava "Sudijska funkcija je stalna" našla je, neizmenjena, svoje mesto u važećem Ustavu od 2006. godine, u članu 146. stav 1. Time je pisac Mitrovdanskog ustava samo preuzeo tekovinu svoga prethodnika, nastavljajući da joj pruža garantije saglasno standardima obezbeđenja nezavisnosti sudske vlasti koje su poznate i priznate u ustavima država koje se zasnivaju na vladavini prava. Jednom osvojene i svojim rešenjima usvojene demokratske tekovine mudri ustavotvorac se nikada neće odricati, pogotovo ne tvorac Mitrovdanskog ustava koji je donet, između ostalog, i iz razloga da Srbija pod njim i uz pomoć njegovih rešenja postane deo Evropske unije, da se i na taj način integriše u organizovani pravni, ekonomski, obrazovni, kulturni i svaki drugi vid evropskog zajedništva. Apsolutno je suprotno ovim težnjama Srbije, koje su jasno stavljene na znanje ne samo građanima Srbije već i drugim zemljama u Evropi i van nje, kojima Srbija svakim potezom koji povlači kao država želi da dokaže svoju privrženost evropskim vrednostima, odstupanje od samih temelja tih vrednosti, što bi odstupanje od načela stalnosti bez ikakve sumnje i bilo. Nezavisnost sudijske funkcije zasnovana, između ostalog, i na njenoj stalnosti, jeste jedan od osnovnih kvaliteta kojim se naša zemlja preporučuje kao demokratska država zasnovana na vladavini prava.Zbog svega rečenog, po mome sudu, nije tačan zaključak koji je iznet u obrazloženju odluke - rešenja Suda da je ustavotvorac, uređujući pitanje trajanja sudijskog mandata, "odstupio od opšteprihvaćenog načela stalnosti sudijske funkcije". Promene u organizacionoj strukturi sudske vlasti koje se odnose na osnivanje Vrhovnog kasacionog suda, kao najvišeg suda u Republici (član 143. stav 4), zatim zakonom uređeno formiranje sudova koji u prethodnom ustavnom režimu nisu postojali (Apelacioni, Upravni, Prekršajni, Viši prekršajni), kao i na promenu naziva i delimičnu promenu nadležnosti postojećih sudova, nisu i ne mogu biti razlog zbog koga bi se morao izvršiti jednovremeni izbor svih sudija u Republici Srbiji, i tako se odreći načela stalnosti sudijske funkcije i prekršiti izričitu ustavnu normu kojom se ovo načelo garantuje. Sudska vlast koju vrše i sudovi promenjenog naziva i delimično izmenjene nadležnosti i novouvedeni sudovi ista je ona vlast koju su i po odredbama prethodnog Ustava vršile sudije izabrane upravo na osnovu svoje stručnosti, sposobnosti i moralne ispravnosti, što ih je činilo dostojnim jedne od najcenjenijih profesija. A sve danas postojeće sudije izabrane su bez ograničenja mandata, "što znači da im funkcija ne može prestati tako što neće biti ponovo izabrani u isti sud, jer bez obzira na ustavne ekvilibristike, izuzev sudova koji danas još uvek nisu osnovani, svi ostali sudovi su stari i već postojeći, nezavisno od toga kakvo ime im Ustav daje i kako će se menjati nazivi sudova u budućnosti" (V. Rakić-Vodinelić).O samom načelu stalnosti neću govoriti ovom prilikom, mada se, zbog odluke koju Ustavni sud u ovoj stvari donosi, to i ne čini izlišnim. U domaćoj nauci, da pomenem samo mali deo njenih poslenika, od Ž. Perića, Đ. Tasića, I. Krbeka, i nebrojenih imena stranih istaknutih naučnika, ovo načelo smatra se osnovom samostalnog i nezavisnog sudstva, a, takvo sudstvo, kako veli K. Fridrih, jeste srž ustavne države. Stalnost je odbrana sudijske nezavisnosti, jer jednom izabrani sudija, obavlja svoju funkciju stalno, ne podležući ponovnim periodičnim izborima, a ukoliko to ne čini sa potrebnim znanjem i uz punu savesnost, podleže razrešenju (član 148. stav 1. Ustava). Stalnost sudijske funkcije "znači i učiniti sudijsku funkciju imunom od ustavnih promena, najčešće izazvanih političkim razlozima ... te opšti izbor svih sudija u Srbiji, samo zbog donošenja novog Ustava, ustavnopravno nije moguć. Promena ustava nije, jednostavno, argument koji bi ga pravdao". (R. Marković) Kako je novim Ustavom predviđen diferenciran način izbora sudija, zavisno o toga da li se sudija bira prvi put za vremenski određeno trajanje sudijske funkcije (član 147. stav 1. i 2) ili, nakon što je već bio prvi put izabran na trogodišnji mandat, za trajno obavljanje sudijske funkcije, odredba Zakona o sudijama kojom se predviđa izbor sudija svih sudova, kao da pre ovoga zakona nije bilo ni sudova ni sudija, "doslovno primenjena značila bi da niko ne može biti izabran za sudiju trajno, pošto ona podrazumeva da će se svojstvo sudije steći tek njegovom primenom. I pošto je upao u logičku klopku, predlagač zakona je pribegao pravno neodrživom rešenju rekavši da se: "prvim izborom sudije smatra izbor sudije u skladu sa ranije važećim zakonom". (R. Marković) Kako je moguće sudije sa višegodišnjim, pa i višedecenijskim sudijskim stažom, jednom normom sumnjive valjanosti preobraziti u "sudije početnike", sudije koje se biraju prvi put na svojevrsni probni mandat, jednu varijantu probnoga rada, kada će se nakon isteka vremena koje je za tu "probu" predviđeno, odlučiti od strane eminentno stručnog tela Visokog saveta sudstva, da li je mladi sudija početnik zadovoljio i da li, na osnovu takve ocene, može trajno da se bavi svojom sudijskom profesijom? Da li to treba razumeti tako da je novi ustavotvorac smatrao da je svaka nova vlast vlasna da sama odabere sudije ceneći da li su one sposobne za vršenje sudijskog posla, kao da svaka vlast raspolaže sopstvenim, svojoj vlasti upodobljenim kriterijumima, kao da ti kriterijumi nisu opštepoznati i opštepriznati uslovi za vršenje sudijske funkcije - znanje, stručnost, savest i dostojnost? Tako se sudije koje su izabrane u vreme važenja Ustava od 1990. i saglasno u njemu ujemčenog načela stalnosti sudijske funkcije, jednim potezom pera novog zakonodavca (naglašavamo - ne ustavotvorca), preobražavaju, retroaktivno, u sudiju bez iskustva, od koga se očekuje da se dokaže, te mu je mandat vremenski ograničen i koji podleže ponovnom izboru i čije se stečeno pravo negira. Jer, ako se "ozbiljno shvati princip vladavine prava koji počiva, među ostalim i na zaštiti stečenih prava" (V. Rakić-Vodinelić), ovom se normom zakona ovaj princip ozbiljno narušava, a sama norma je nesaglasna Ustavu, jer je Republika Srbija "država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi ..." (član 1).Netačna je, po mome sudu, i tvrdnja sadržana u obrazloženju rešenja da je ustavotvorac "koristeći svoje ovlašćenje da, uvažavajući potrebu drugačijeg uređenja sistema državne vlasti, predvidi obavezu izbora nosilaca funkcija u svim organima državne vlasti, uključujući i sudsku", i dao "ustavni nalog" da se Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije sprovede jednovremeni izbor svih sudija, ili opšti reizbor (član 6. stav 1. i član 7. Ustavnog zakona). Prvo, izbor nosilaca zakonodavne i izvršne funkcije vlasti vrši se po prevashodno političkim kriterijumima, te promena ustava logično izaziva i izbor nosilaca ovih funkcija vlasti. Potpuno drugačije stoje stvari sa nosiocima sudijske funkcije. U pitanju je stručna delatnost, koja se poverava visokokvalifikovanim pravnicima, koji osim završenog pravnog fakulteta imaju položen i sudijski ispit, nakon čega mogu biti na ustavom predviđeni način izabrani za vršenje sudijske funkcije, a sve to, jer su, kako veli G. Radbruh, "najbolji upravo dovoljno dobri za sudije". Stoga sudije ne podležu izborima ukoliko se menja ustav jedne zemlje u smislu novog zakonika jedne nove vlasti koja je odnela političku pobedu i time se legitimisala kao novi ustavotvorac, jer oni sude saglasno važećem ustavu i sa njim usklađenim zakonima u smislu pravne prirode ustava, a ne saglasno važećem novouspostavljenom političkom dogovoru koji se ozvaničava novodonetim ustavom, i čiji "proizvod" jesu novi poslanici u predstavničkom telu i novi vršioci izvršne funkcije vlasti, a čiji "proizvod" sudije nikako ne smeju biti. Drugo, pomenutog "ustavnog naloga" nema, niti ga može biti u ustavu kojim se jasno i nedvosmisleno garantuje načelo stalnosti sudijske funkcije. A Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije, s obzirom da je u pitanju akt sprovedbene prirode, nije vlastan da menja Ustav, odnosno on mora biti u saglasnosti sa Ustavom.Ovde smatramo potrebnim da se zadržimo na Ustavnom zakonu za sprovođenje Ustava, jer se u obrazloženju argumentacija vezuje dobrim delom za njegovu ulogu i značaj u ovoj ustavnopravnoj stvari. Ovim se zakonom, koji doista nije običan, već "ustavni" zakon, uređuju pitanja uvođenja novodonetog Ustava u život. Reč je o pravnotehničkom zakonu koji je akt niže pravne snage od ustava i koji se donosi nakon donošenja ustava i po postupku manje složenom od ustavotvornog. Stoga se podrazumeva da se njime ne mogu menjati rešenja sadržana u ustavu, pogotovo ne ona među njima koja se, saglasno odredbama o reviziji ustava, mogu menjati samo obaveznim ustavotvornim referendumom. Ako je ovaj Ustavni zakon uredio pitanje izbora sudija koje je deo ustavne materije o uređenju vlasti i to nesaglasno načinu na koji je to učinjeno u Ustavu, onda se mora oceniti njegova ustavnost. Činjenica da se u članu 167. Ustava, kojim je uređeno pitanje nadležnosti Ustavnog suda, ne pominje ustavni zakon kao akt o čijoj saglasnosti sa Ustavom odlučuje Ustavni sud, po mome razumevanju stvari, nije prepreka da Ustavni sud to i učini. Ovo, između ostalih razloga, i zato što je ovakva nadležnost ustavnih sudova poznata i moguća, što ima mnogo osnovanih razloga da se ona i vrši, zatim što zemlja najrazvijenijeg ustavnosudskog delanja - Nemačka, poznaje ovakvu mogućnost, ali najviše i suštinski iz razloga što to proizlazi iz samog Ustava Republike Srbije, iz člana 166. kojim je uređena ustavna priroda Ustavnoga suda. Ustavni sud je "samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode". Ustavni sud je, dakle, organ kome je Ustavom poverena misija čuvara ustava od svih kršenja odredaba koje su u njemu sadržane i od bilo koga učinjenih ogrešenja o sistem temeljnih vrednosti koji najviši zakon zemlje garantuje. Upravo u tome i jeste ta "teška i osetljiva stvaralačka misija ustavnog sudstva... i ...suština njegovog uzvišenog i elegantnog prosuđivanja i presuđivanja" (Z. Tomić). Ako je ustavni sud vlastan da kasira zakone koje donosi Narodna skupština, i da se tako "suprotstavlja" narodnoj volji, ne vidim zašto ne bi bio vlastan da se suprotstavi toj istoj narodnoj volji materijalizovanoj u ovakvom ustavnom zakonu, samo zbog toga što se ona sada izražava u "ustavnom" a ne u "običnom" zakonu, i jer je podrška tome zakonu dvotrećinska poslanička saglasnost. Znači li to da snažne partijske koalicije uvek mogu zameniti javno mnjenje, referendumske većine, same građane, pa znači i legalne ustavotvorne procedure? Znači li to da će Ustavni sud dopustiti da se ustav krši od strane pojačane skupštinske većine iako zna da je taj Ustav donet od strane samih građana i to najstrožijom traženom većinom - većinom upisanih u biračke spiskove? U tom smislu je ovaj Ustavni zakon akt manje pravne snage, koji mora biti u skladu sa Ustavom i koji, ukoliko to nije, a po mome uverenju nije, podleže oceni ustavnosti od strane Ustavnog suda, koji je, po slovu Ustava, dužan da "štiti ustavnost i zakonitost". Ako je ustav merilo po kome se ravna ustavni sud, da sada ostavimo po strani one koji smatraju da je i sam ustav, kao i zakon delo ljudi i da stoga nije uvek savršen, jer se može, kako je pisao čuveni sudija Saveznog ustavnog suda Nemačke, Hans Rup (Hans G. Rupp), ogrešiti o principe nadpozitivnog prava, o kriterijum pravde na primer, onda tom merilu podleže ustavni zakon, pogotovo što je u pitanju, kako smo istakli, jedno "tehničko" pravilo kojim se samo propisuje način na koji se materijalno-pravne odredbe ustava uvode u život.Nema više suverenih ustavotvoraca, kao što je izmenjen i pojam i način na koji se razume suverenost samih država: Iznad nacionalnih ustavotvoraca jeste sistem vrednosti koji dele sve savremene pravne i demokratske države i sve one druge koje su na putu da to postanu. Iznad ustavotvorca su neporecive vrednosti vezane za ljudsko dostojanstvo, slobodu, demokratiju, vladavinu prava, jednakost, od kojih svaki nacionalni ustavotvorac mora poći i koje mora ugraditi u ustav koji donosi. Nema više suverenih ustavnih sudova, jer je iznad njih evropski standard i organ koji taj standard štiti. Bilo da su ti standardi kojima su zaštićene te temeljne vrednosti dati u pravnoobavezujućoj formi, bilo da su sadržani u preporukama koje pravno ne obavezuju, oni jesu to istinsko merilo sa kojim "računa" svaki ustavotvorac i svaki ustavni sud danas. Može li se Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava prekršiti to merilo koje predstavlja standard ustavotvornog i ustavnosudskog postupanja? Po mome sudu, niti može niti sme. Uostalom, kako pravdati ocenu Venecijanske komisije Ustava donetog 2006. ili, kako razumeti ocenu tog istog tela kriterijuma utvrđenih za opšti izbor, reizbor svih sudija u Republici Srbiji?Na kraju, želim da istaknem i jednu činjenicu u svetlosti čijeg postojanja smatram da treba da deluje svaki organ koji presuđuje, opredeljuje se i odlučuje, bilo da je redovni sud, ustavni sud, ili, najšire, organ kome je dato pravo ili mogućnost da donosi odluke od društvenog značaja. Ta činjenica odnosi se na stav nauke o pitanju o kome se odluka donosi. U proteklim mesecima o ovom ustavnopravnom pitanju izjasnili su se mnogi poslenici nauke, pravni teoretičari, ustavni pravnici i istaknuti profesori upravnog prava, zatim, građanskoprocesnog i sudskoorganizacionog prava. Među njima su pristalice ili pripadnici klasične pravne škole, ali i mlade snage školovane na elitnim evropskim univerzitetima, u njihovim radovima sreću se dobra pravna tradicija i savremeni, često i sasvim novi pogled na pitanja kojima se bave. I svi ti visoko učeni pravnici, pozvani, u suštinskom smislu te reči, da iznesu svoj stav, složili su se u svakom segmentu svoga odgovora na ovde postavljeno pitanje. Tek je jedno mišljenje prezentovano u javnosti, a poteklo iz naučnih krugova, bilo suprotstavljeno gorenavedenim. I iako većina u supstancijalnom smislu ne mora uvek značiti i opredeljenje za pravu, ispravnu stranu stvari koja je u pitanju, ali joj se priklanjamo iz razloga omogućavanja funkcionisanja života u zajednici, ovde su se, kako ja vidim stvari, na istoj strani našla oba dobra. Jer sud, svaki, pa i ustavni, u meri u kojoj je sud, mora biti nezavisan, kad raspravlja i kada odlučuje, ali ta nezavisnost nikada ne može biti usmerena prema nauci. Posebno je to očevidno kod ustavnog suda. Dok se tvorcem ustavnosudske funkcije smatra predsednik Vrhovnog suda SAD, Dž. Maršal, dakle, jedan sudija koji je "pravnologičkom oštrinom koja je do danas zadržala čar svežine" (I. Krbek) uspostavio delatnost "ustavnog sudovanja", ustavno sudstvo kao državnu funkciju, ustavni sud je nastao iz nauke, iz ideje i pera čuvenog austrijskog teoretičara Dž. Kelzena. Samo svoje postanje ustavno sudstvo duguje struci i nauci, praksi i teoriji. Nadalje, u ustavnom sudu su sudije koje su svoj status "uglednog pravnika" stekle u najraznorodnijoj pravničkoj praksi, ali i u pravnoj nauci. Ako nezavisnost sudova, kako veli Radbruh, "nije ništa drugo nego sloboda nauke preneta na praktičnu pravnu nauku", onda se ta prirodna, logična, ne samo potrebna, već nužna veza između nauke i ustavnog i svakog drugog sudovanja mora uvek imati u vidu. Ako dodamo da u ovoj pravnoj stvari nauka i njena reč nisu bile protivne stavu stotina sudija okupljenih u svom strukovnom udruženju - "Društvu sudija Srbije", kao i zajednički izraženom stavu nauke i struke u zaključcima eminentne i međunarodno priznate Kopaoničke škole prirodnog prava, ostvareni stepen saglasnosti jeste ta svetlost koju sam pomenula kao nužni milje sagledavanja ako ne pravca rešavanja ovog ustavnopravnog pitanja, a ono bar ukazivanja na njegovu složenost. Ovo poslednje sam slobodna da iznesem, jer se Ustavni sud u ovoj stvari opredelio za stepen svoga dejstva koji se završava na "neprihvatanju inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti ...", ocenivši tako da nema osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative (član 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu). Meni se, ovde nameće pitanje: Nije li sve napred izrečeno u vezi sa pitanjem koje je pred nama, ta masovna zapitanost nauke i struke nad ovim pravnim rešenjima, kojom je javnost bila preplavljena, bar od takve važnosti da je mogla, a po meni i neizostavno trebala, da izazove naše opredeljenje da se ovo pitanje raspravi i posle, iscrpne i sveobuhvatne rasprave, koja je, po meni takođe, morala biti javna, odluči? Da li su pravna rešenja koja podnete inicijative stavljaju pred ovaj sud doista tako pravno perfektna, tako očigledno međusobno usaglašena, sapravna, da ne pobuđuju potrebu za studioznijim bavljenjem gde bi se u pokrenutom postupku svako od pitanja iz ovog seta normi podrobno raspravilo i nakon toga o svemu odlučilo? Meni se, stvari takvima ne čine. Naprotiv. Mišljenja sam da se u vezi sa ovim ustavnopravnim pitanjem Ustavni sud nalazi u situaciji izuzetnog stručnog izazova, gde od njegove odluke zavisi ne sudbina jednog, po meni lošeg, zakonskog rešenja, već, više od toga, sudbina važećeg Ustava sa aspekta poštovanja najvišeg zakona jedne zemlje i to u njegovom delu kojim se uređuje jedno od najsuštastvenijih ustavnih načela, načelo vladavine prava, koje se direktno narušava negiranjem načela stalnosti sudijske funkcije.SudijaUstavnog suda,prof. dr Olivera Vučić, s.r.